怎么就闹煤荒了

[25]党的方针政策只能由党章规定。

目前来看，电子政务主要作为行政许可机关作出决策的辅助装置，性质上属于行政许可机关的眼睛与臂膀，行政许可机关仍需保留作为头脑的最终决定权。一是要建立行政许可信息化过程中的详细规则。

未来应深度开发各类便民应用，推动更多审批服务事项通过互联网移动端办理。[iv] 第二，电子政务借助现代化的信息通讯技术，在行政机关和行政相对人之间建构了便捷的信息联通渠道，改进了行政许可中的信息传递和听取意见程序，有利于行政相对人在行政许可过程中参与权利的实现。（三）给予行政相对人对互联网系统的拒绝权与选择权 行政机关推行电子政务旨在促进良好的公共治理，但是无论行政机关有怎样的良好意愿，都不能越俎代庖，强迫行政相对人必须接受电子政务服务。[xviii] 参见《上海市公共数据和一网通办管理办法》（上海市人民政府令第9号，2018年9月30日公布，2018年11月1日起施行）第36条第3款。颁发行政许可电子证照的行政机关应当对本机关所发布的行政许可电子证照数据的真实性、准确性、时效性和完整性负责，还应有将行政许可电子证照数据信息共享的义务，应通过数据交换、文件交换、接口服务等方式将电子证照数据交换至电子证照共享服务系统。

[xxx]但在电子证照的支持下，行政机关可以随时调用电子政务系统中的电子证照，不再需要相对人提供纸质证照，而且还可以通过网站、手机扫码等形式对电子证照进行查验，这有利于扼制与行政许可相关的违法活动，更好地维护市场秩序。可以在行政机关的网站上公布行政许可事项，公布行政许可的实施机关、条件、程序、期限。③ 2.规范性文件附带审查。

政策对社会救助权构成要件的发展，除了对法律规范的细化外，还体现在对要件的增设。进入专题： 社会救助 公法权利 社会政策 权利构成 行政诉讼 。[13] 四、社会救助权的司法保护 地方性与裁量性的特点在一定程度上消解了社会救助的权利意味，使得社会救助的给予成为行政机关可以自由选择的事项，是否对社会救助权进行司法保护便成了社会救助权最终能否得以成立的关键因素之一。正如上文所说，社会救助领域充斥着层级不同、效率混乱的政策文件，对社会救助权的保障，某种程度即是拨开政策文件的迷雾，找到隐藏在其背后的法律真意。

我国既有社会救助制度强调前者、忽视后者，因此社会救助权的限度仅止于脱贫，脱贫以后的发展并不包含于社会救助权的请求内容中，这导致返贫人口的比例畸高。①例如2010年，浙江省宁波市发生过犀利哥拒绝救助站给予救助的事例。

《宪法》第33条第2款规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。又如迄今为止仍为社会救助制度核心的最低生活保障制度主要以发放低保金的方式予以救助，对应了物质帮助权的实现方式。与法律相比，政策文件的规范性、体系性往往较差，存在于政策文件中的社会救助权构成要件往往留给行政机关较大的裁量性，如值得救助要件中的有就业意愿往往是很难予以判断的概念，需要行政机关结合客观情况予以裁量。对复议决定仍不服的，可以依法提起行政讼诉。

低于基本生活水平要件虽规定于中央的法律之中，却在地方的政策文件中才成为一个确定的数字真正落地，某种程度上造成了社会救助权的地方化色彩。这在规范中主要体现为社会互助所得资金均计人家庭收入当中，如《南京市城乡居民最低生活保障条例》第16条规定，无故放弃捐赠收入的，不享受最低生活保障。[15]2014年《行政诉讼法》修改，新增了第64条规定：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。但司法实践所呈现的效果远没有法律规定中那么理想，这两项制度在现实运作中对社会救助权保护的发展存在很大的局限性。

通过对相关条文进行解释可以得出现有法律规范主要规定的社会救助权的两项要件。至此，在实体法上，社会救助权的可诉性已无疑问。

各地政策中也普遍存在将是否具有违法记录作为是否值得救助判断标准的做法，如违反计划生育政策未依法缴纳社会抚养费的不予救助、具有赌博、吸毒、嫖娼等生活恶习并屡教不改的不予救助。然而，司法实践中却未见相关案例，这些政策文件依旧逍遥法外地约束着公民的社会救助权。

归纳实践中各地政策文件中对于社会救助权构成的相关规定，可以发现除了低于基本生活水平穷尽其他帮助之外，现实中的社会救助权还需具备值得救助这一要件，这一要件一般包含两个层次的内容：(1)有就业意愿。基于我国社会救助权生存照顾和平等促进的宪法价值，一方面要求对贫困群体予以救助，另一方面要求这种社会救助应当确保达到实质上的同一水平，因此，法律上一般以基本生活水平作为衡量是否构成社会救助权的首要前提。[18]42传统意义上不以权利为中心的社会救助，表现为一种国家对人民的恩赐，随意而傲慢。(二)政策中的要件细化和要件增设 相比社会救助领域法律规范的寥寥无几，相关的政策文件则显得汗牛充栋，这些政策文件大多以中央和地方各级人民政府所发布的红头文件为载体，它们在落实法律所作的规定外，也不断细化着社会救助权的构成要件。对于规范性文件的审查标准，结合《行政诉讼法》第64条和《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第148条的规定，可以解释为合法性标准。三、社会救助权的要件构造 西方国家的社会救助权建立在生存权之上，这也决定了社会救助权的构成要件相对简单，即只要以自身能力无法维持最低生活标准的公民即可向国家申请社会救助。

另一方面，自新中国成立以来，我国社会救助制度的建设和发展均是靠政策推进的，每项具体社会救助措施的建立，几乎都是政策先行，政策对法律的制定具有某种程度上的指导意义。另一方面，社会救助权的实现方式也不仅仅限于物质的给付，而是更强调提升被救助者自身的生存能力。

与执政者的雄心壮志形成鲜明反差的是，社会救助制度的建立和完善在实践中依旧裹足不前，如学者所指出的：中国的社会救助改革以解决现实问题为方向，并无明确的发展目标或宏伟的发展蓝图。首先，社会救助权的生成基础本质上不是贫困，而是不平等。

但社会救助的执行主体往往是基层行政组织和自治组织，其专业性较差、人情味较浓，在实际执行中，这种裁量性变成了随意性，进而导致社会救助权构成要件的名存实亡。基于个体情况的差异，公民所能够请求的救助内容也有不同。

[11]122-126基于上文指出的我国社会救助权与西方国家在宪法基点上的不同，其要件构成也具有一定的差异性，而这种差异性也是在法律与政策的互动中得以呈现。西方国家的经验提示我们，社会救助权的司法保护往往受到经济发展的影响，随着经济水平的不断提高，社会救助权的保障限度也不断升级，以至于在行政诉讼中出现了先予执行、给付诉讼、规范性文件附带审查、公益诉讼等配套制度[14]28，相较而言，我国行政诉讼中的社会救助权保护依旧在萌芽阶段，一些制度已在规范层面呈现，但其作用有待进一步实践证明。以往行政诉讼的客体限于行政行为，因此，行政相对人对社会救助提起诉讼，仅能就行政机关的给付决定作出合法性的判断，至于被行政机关作为给付依据的政策文件是难以进入司法审查的范围中的。作为社会主义国家的平等权，我国《宪法》中的平等权在机会平等之外更强调条件平等，机会平等反对任何差别，对一切公民一视同仁，而条件平等承认合理差别，根据公民自身的特点，提供不同的条件。

这些政策文件一般位阶较低，往往是乡镇、街道办事处所发的文件，但由于在社会救助执行当中，更多地依赖居委会、社会救助领导小组等基层机构的工作，这些低位阶的政策文件反而会直接影响到社会救助权最终能否取得。既有利于提高社会的公平程度，又有利于促进市场经济的巩固和发展。

行政给付诉讼中最不易解决，还没有引起学术界广泛注意的焦点是对‘政策的合法性审查。与此同时，农村返贫率通常在20%以上，有些年份甚至达到60%以上，其中2009年贫困人口中就有62%为返贫人口。

将社会救助权的宪法基点定位于生存权划定了公民所能请求的社会救助的限度和范围，基于此也发展出支配社会救助权最为核心的原则——最低限度原则和辅助性原则。通过政策文件的细化，弥补了构成要件的法律漏洞，增添了构成要件的地方性色彩，使得法律所作的规定能够真正落地。

然而没有法律理念的政策始终易陷入具体问题的应对，从长期的角度看其是否具有正确的方向性，并非明确[19]13-20，在法律与政策的互动中，如何将法律从弱势一方发展为强势一方，或许是未来社会救助以及其他社会保障制度所应解决的核心问题。一方面，社会救助权的权利主体不再是特定主体，而扩大到全体公民。社会救助即帮助贫困群体和边缘群体可以在充分结合自身条件的基础上参与到社会整体的建设中，与他人共享社会发展的成果。给付判决与履行法定职责判决的关系被认为对应于德国法上一般给付诉讼与课以义务诉讼的关系，因此，有学者认为，不同于履行法定职责判决，法院可以通过给付判决，在判决中明确规定给付的具体内容。

当然，无论《社会救助暂行办法》式的综合性立法，还是《城市居民最低生活保障条例》式的单项立法，在国家义务条款之外又设置了社会救助权的其他构成要件。通过本文的分析，可以发现，社会救助权虽定位于一种法律权利，但在其建构过程中，政策起到了至关重要的作用，这种作用体现在国家层面政策目标调整所带来的权利基点的变化，也体现在地方和基层的政策文件对权利构成的影响。

若仍将社会救助权放置在物质帮助权之下，就有削足适履的危险，进而会导致现实中符合社会救助条件的公民因自觉并非年老、疾病或者丧失劳动能力而拒绝救助的案例①，也会导致现实中地方人民政府对于就业救助等非物质给付类救助不予重视，仍一味宣传强调送温暖式物质帮助的现象。我国社会救助制度的体系框架早期也是建立在这两个要件之上的，如新中国成立后最早的具有社会救助性质的农村五保供养制度即以老、弱、孤、寡、残疾作为救助对象，对应了物质帮助权的权利主体。

在实定法上，根据救助类型的不同，低于基本生活水平这一构成要件的表现形式主要有以下三种：(1)最低生活保障标准。此时，将《宪法》上物质帮助权作为社会救助权的唯一基点显得独木难支，需要引入其他基本权利条款共同构筑社会救助权的宪法基点